FICHE DE LECTURE — L’imposition des plus-values immobilières des particuliers, Cour des comptes, 2025
Par Gabriel GERVAIS
Idée directrice
Le rapport de la Cour des comptes de novembre 2025, L’imposition des plus-values immobilières des particuliers, est un rapport beaucoup plus important qu’il n’y paraît. Il ne traite pas seulement d’un impôt technique sur la revente des résidences secondaires, des logements locatifs, des terrains ou des biens détenus par des particuliers. Il pose une question beaucoup plus profonde : comment taxer l’enrichissement immobilier sans bloquer le marché, sans pénaliser la mobilité, sans favoriser excessivement la détention longue, sans désorganiser l’offre de logements et sans créer une usine fiscale que l’administration ne contrôle pas réellement ?
La Cour part d’un paradoxe. L’impôt sur les plus-values immobilières est légitime dans son principe, car il capte une partie de l’enrichissement né de la valorisation d’un bien. Mais il est politiquement et économiquement dangereux dans son maniement, car il intervient au moment de la vente. Or, dans l’immobilier, l’acte de vente n’est pas neutre : il conditionne la mobilité résidentielle, l’offre de logements, la liquidité patrimoniale, les décisions d’investissement locatif, la transmission familiale, la vente de terrains, la reconversion foncière et parfois la libération de logements en zone tendue.
La thèse du rapport peut se résumer ainsi : la France dispose d’un impôt élevé en début de détention, très dégressif avec le temps, très favorable à la résidence principale, relativement favorable à la détention longue, mais mal piloté statistiquement, faiblement contrôlé par l’administration fiscale, et risqué à réformer brutalement.
Le rapport rappelle que le produit de la taxation des plus-values immobilières des ménages atteint 3,6 Md€ en 2023, dont environ un tiers pour l’État au titre de l’impôt sur le revenu et deux tiers pour la sécurité sociale via CSG, CRDS et prélèvement de solidarité. Il rappelle aussi que le régime vise surtout les biens autres que la résidence principale : résidences secondaires, investissements locatifs, logements vacants, terrains, garages, locaux d’activité, parts de SCI ou de SCPI.
Le point central est que la résidence principale est exonérée. Cela transforme l’impôt en une fiscalité de la résidence secondaire au sens fiscal large, c’est-à-dire tout bien immobilier qui n’est pas la résidence principale du vendeur au jour de la cession. La Cour estime ainsi que 38 % du parc de logements est susceptible d’entrer dans le champ de l’imposition des plus-values immobilières en cas de vente, parce qu’il comprend non seulement les résidences secondaires au sens courant, mais aussi les logements vacants et les logements loués par des bailleurs personnes physiques.
La France applique un taux élevé : 19 % d’impôt sur le revenu et 17,2 % de prélèvements sociaux, soit 36,2 % avant abattements et surtaxes. L’impôt sur le revenu disparaît après 22 ans de détention, mais les prélèvements sociaux ne disparaissent qu’après 30 ans. Le système incite donc fortement à la détention longue. En 2026, cette règle reste confirmée par l’administration : l’exonération d’impôt sur le revenu intervient après 22 ans, et l’exonération des prélèvements sociaux après 30 ans.
Le rapport insiste cependant sur une prudence capitale : la fiscalité des plus-values n’est pas le déterminant principal du marché immobilier. Les taux d’intérêt, le crédit, les prix, les revenus, les contraintes d’offre, la démographie, la localisation et les anticipations jouent un rôle plus décisif. La Cour observe que le marché réagit surtout aux taux d’intérêt, même si les modifications fiscales peuvent avoir des effets de court terme sur les transactions.
L’enseignement 2026 est donc net : la fiscalité des plus-values immobilières est un instrument trop puissant pour être manié comme une simple variable budgétaire, mais trop imparfait pour être laissé sans modernisation.
I/Le rapport comme cours de fiscalité patrimoniale : la plus-value immobilière est un revenu, mais un revenu enfermé dans un bien peu liquide
1. La plus-value immobilière : un enrichissement latent devenu revenu au moment de la cession
La plus-value immobilière correspond à la différence entre le prix de cession et le prix d’acquisition du bien, corrigé de certains éléments : frais d’acquisition, travaux d’amélioration, frais supportés, abattements. Elle n’est pas un revenu périodique comme un salaire ou un loyer. Elle est un enrichissement latent, accumulé dans le temps, qui devient fiscalement visible au moment de la vente.
Cette temporalité est essentielle.
Tant que le bien n’est pas vendu, la plus-value n’est pas réalisée.
Elle peut être importante sur le papier, mais non liquide.
Elle peut résulter d’une hausse générale du marché immobilier, de l’inflation, d’un changement d’urbanisme, d’un effet de rareté foncière, d’un investissement personnel ou d’une dynamique touristique.
Elle peut aussi être en partie fictive si la hausse nominale du prix du bien ne fait que compenser l’érosion monétaire.
C’est pourquoi le rapport ne raisonne pas seulement en rendement. Il pose une question de justice fiscale : faut-il taxer l’enrichissement nominal ou seulement l’enrichissement réel ?
La Cour rappelle que le mécanisme actuel d’abattement progressif représente un manque à gagner pour les finances publiques de 4,8 Md€ en 2022 par rapport à une taxation sans abattement, et d’environ 3 Md€ par rapport à une formule minimale qui tiendrait seulement compte de l’érosion monétaire.
Cette distinction est capitale. Si l’on supprime brutalement les abattements, on taxe aussi une partie de l’inflation. Si l’on conserve les abattements actuels, on exonère parfois bien au-delà de l’inflation. Entre les deux, il y a une voie rationnelle : indexer le prix d’acquisition sur l’inflation plutôt que pratiquer un abattement calendaire uniforme.
2. L’exonération de la résidence principale : un choix fiscal, social et politique
Depuis l’origine, la résidence principale est exonérée. Ce choix est très structurant. Il signifie que le logement principal n’est pas traité comme un actif patrimonial ordinaire. Il est traité comme le support de la vie familiale, de la mobilité résidentielle et de la sécurité personnelle.
L’exonération évite plusieurs effets pervers.
Elle évite de taxer les ménages qui vendent pour acheter un autre logement.
Elle évite de bloquer les mobilités professionnelles.
Elle évite de pénaliser les familles qui changent de logement.
Elle évite de taxer lourdement des ménages dont la richesse est immobilière mais peu liquide.
Elle protège la fluidité du marché des résidences principales.
Mais cette exonération a un coût budgétaire massif. Le rapport l’évalue à 5,6 Md€ pour 2022. La Cour précise toutefois que ce chiffre ne peut pas être lu comme un gain potentiel immédiat pour l’État : remettre en cause l’exonération provoquerait probablement une contraction des transactions et des comportements de rétention.
C’est ici que le droit fiscal rencontre la microéconomie. Une dépense fiscale théorique n’est pas toujours une recette mobilisable. Taxer la résidence principale pourrait produire moins de recettes que prévu, parce que les ménages vendraient moins, différeraient les transactions, changeraient leur stratégie patrimoniale ou demanderaient des prix plus élevés pour compenser l’impôt.
La Cour refuse donc le raisonnement mécanique : 5,6 Md€ de coût ne signifie pas 5,6 Md€ de recettes récupérables.
3. Le régime actuel : un impôt élevé, mais qui s’efface avec le temps
Le régime français est caractérisé par une imposition forte en début de détention, puis une diminution progressive.
Le taux brut est de 36,2 %, composé de 19 % d’IR et de 17,2 % de prélèvements sociaux. La plus-value est ensuite réduite par des abattements pour durée de détention. L’IR est totalement effacé après 22 ans ; les prélèvements sociaux après 30 ans.
La logique est claire : dissuader la spéculation courte et favoriser la détention longue.
Mais cette logique peut produire un effet de verrouillage. Un propriétaire proche de la vingt-deuxième ou de la trentième année de détention peut attendre pour vendre, même si le marché aurait besoin du bien. La fiscalité crée alors une incitation à la rétention.
Le rapport reste prudent : l’effet de rétention est souvent invoqué, mais il est difficile à mesurer. La Cour indique que l’idée selon laquelle l’impôt bloquerait massivement l’offre de logements est peu étayée, même si la réforme de 2011-2013, qui a allongé de 15 à 30 ans la durée d’exonération totale, semble avoir provoqué une contraction temporaire des ventes et des prix.
Le bon diagnostic est donc nuancé : l’impôt ne dirige pas seul le marché immobilier, mais il peut amplifier les comportements d’attente.
4. Les surtaxes : lorsque la plus-value devient politiquement suspecte
Le régime ne s’arrête pas au taux de 36,2 %. Certaines plus-values élevées sont soumises à une surtaxe de 2 % à 6 % lorsqu’elles dépassent 50 000 €. Les terrains nus devenus constructibles peuvent aussi être soumis à des taxes spécifiques, nationale et locale, destinées à capter une partie de la rente de constructibilité.
Le rapport souligne que, dans certains cas, le taux global peut devenir très élevé : 46,2 % pour les biens bâtis avec surtaxe, et jusqu’à 62,2 % pour certains terrains constructibles en cas de cumul des dispositifs.
Juridiquement, cela pose une question constitutionnelle : à partir de quel niveau l’impôt devient-il confiscatoire ? Le Conseil constitutionnel admet une forte taxation, mais il impose que l’impôt ne méconnaisse pas les capacités contributives et ne produise pas d’effet manifestement excessif. La Cour rappelle en outre que la prise en compte minimale de l’érosion monétaire est une exigence découlant de la jurisprudence constitutionnelle.
Ce point est essentiel pour toute réforme : le législateur peut durcir la fiscalité, mais il ne peut pas faire comme si une plus-value nominale était toujours une plus-value réelle.
5. La gestion par les notaires : un impôt bien liquidé, mais peu contrôlé
Le rapport insiste sur une particularité administrative : la liquidation de l’impôt est largement déléguée aux notaires. Le notaire calcule, déclare et prélève l’impôt lors de la vente. Cela rend le recouvrement relativement efficace.
Mais cette délégation a un revers : l’administration fiscale ne dispose pas toujours des données structurées nécessaires pour contrôler automatiquement l’assiette, vérifier les exonérations ou apparier les informations avec ses systèmes.
C’est pourquoi les recommandations de la Cour portent moins sur les grands paramètres de l’impôt que sur sa gestion : accès complet de la DGFiP aux bases notariales Bien et Perval, enrichissement de ces bases par des informations fiscales, ajout d’un champ automatisé dans Télé@ctes pour signaler l’exonération de résidence principale, dématérialisation complète de la déclaration, datamining pour identifier les résidences secondaires et ciblage renforcé des contrôles.
La thèse administrative est claire : avant de réformer brutalement l’impôt, il faut déjà mieux le connaître.
II/1976-2026 : évolution juridique — de l’impôt anti-spéculatif à la fiscalité de données, de logement et de marché
1. 1976 : naissance d’un impôt anti-spéculatif
La taxation des plus-values immobilières des particuliers est introduite en 1976. À l’origine, elle répond à une préoccupation classique : éviter que des particuliers réalisent des gains immobiliers importants sans contribution fiscale, notamment dans un contexte de hausse foncière.
Mais dès l’origine, la résidence principale est exonérée. Cela donne au régime sa structure durable : taxer les biens patrimoniaux, préserver le logement principal.
Le système initial relève davantage du barème progressif de l’impôt sur le revenu. Il est plus intégré à la logique générale de l’IR. Mais cette logique est progressivement abandonnée.
2. 2004 : forfaitisation, prélèvement à la source par le notaire et simplification apparente
La réforme de 2004 est majeure. Elle remplace l’imposition au barème par une imposition forfaitaire. Elle transfère aux notaires la responsabilité pratique de la liquidation et du paiement de l’impôt, prélevé sur le produit de la vente. La Cour rappelle que cette réforme porte alors la durée de détention nécessaire à l’exonération de 10 à 15 ans et met en place un calendrier d’abattements conduisant à une exonération totale au terme de quinze ans.
C’est une réforme de simplicité.
Elle rend l’impôt plus lisible.
Elle sécurise le recouvrement.
Elle évite au vendeur une régularisation ultérieure complexe.
Elle fait du notaire le verrou administratif de l’impôt.
Mais elle crée aussi une dépendance aux données notariales. Le notaire liquide, mais l’administration ne dispose pas toujours d’un système intégré de contrôle.
3. 2011-2013 : allongement à 30 ans, hausse du rendement et choc de marché
La réforme de 2011-2012 marque un tournant. Elle cherche à accroître le rendement fiscal. Elle allonge à 30 ans la durée nécessaire à l’exonération totale et porte le taux à 34,5 % à l’époque, composé de 19 % d’IR et de 15,5 % de prélèvements sociaux.
Cette réforme est très importante juridiquement et économiquement.
Juridiquement, elle affirme que la détention longue doit être beaucoup plus longue pour échapper totalement à l’impôt.
Économiquement, elle semble avoir pesé sur les transactions à court terme.
Politiquement, elle cristallise le reproche de rétention : les propriétaires attendraient la durée d’exonération plutôt que de vendre.
Face aux critiques, la réforme de 2013 accélère les abattements et introduit un abattement exceptionnel temporaire de 25 %. En 2014, l’exonération d’IR est ramenée à 22 ans, tandis que les prélèvements sociaux restent dus jusqu’à 30 ans.
La structure actuelle est donc issue d’un compromis : 22 ans pour l’impôt, 30 ans pour le social.
4. 2013 : création de la surtaxe sur les plus-values élevées
Depuis 2013, les plus-values imposables supérieures à 50 000 € peuvent subir une surtaxe allant jusqu’à 6 %.
Cette surtaxe traduit une logique de progressivité indirecte. L’impôt principal est forfaitaire, mais la surtaxe réintroduit une forme de ciblage sur les gains importants.
Elle soulève toutefois un problème : une plus-value élevée n’est pas toujours le signe d’une capacité contributive élevée. Elle peut résulter d’une longue détention, d’un marché local fortement inflationniste, d’un héritage, d’une vente contrainte ou d’un bien détenu dans une zone devenue très demandée.
Le droit fiscal patrimonial est donc toujours pris entre deux lectures :
la lecture budgétaire, qui voit dans la plus-value un enrichissement ;
la lecture économique, qui voit dans la vente un événement patrimonial parfois contraint.
5. 2018 : stabilisation du taux à 36,2 % et contraste avec le PFU
Depuis 2018, le taux global atteint 36,2 %, avec 19 % d’IR et 17,2 % de prélèvements sociaux.
Cette même période voit la mise en place du prélèvement forfaitaire unique de 30 % sur les revenus mobiliers. Le rapport souligne que la fiscalité des plus-values immobilières est alors différente de celle des plus-values mobilières : pas de compensation des moins-values immobilières avec d’autres gains, pas d’option pour le barème, mais prise en compte possible des travaux et abattement pour durée de détention.
Cette comparaison est fondamentale.
Le capital mobilier est taxé à 30 % sans abattement de durée.
Le capital immobilier est taxé à 36,2 %, mais avec extinction progressive.
Cela signifie que le régime immobilier est plus lourd à court terme, mais plus favorable à long terme.
Il favorise donc un comportement patrimonial de détention longue, au détriment de la fluidité.
6. 2025 : le rapport de la Cour intervient dans un marché immobilier déprimé
Le rapport est publié dans un contexte de marché immobilier difficile. La Cour indique que le produit de l’imposition atteint 4,7 Md€ en 2022, puis baisse à 3,6 Md€ en 2023 sous l’effet du retournement du marché, soit une diminution de 23 %, et que le produit de l’IR sur les PVI baisse encore de 29 % en 2024.
La page publique de la Cour des comptes indique pour sa part que le produit représentait 3,7 Md€ en 2023 et 2,8 Md€ en 2024, ce qui confirme la forte sensibilité du rendement à la conjoncture immobilière.
Cela change la lecture politique de l’impôt.
Quand le marché monte, l’impôt paraît rentable et supportable.
Quand le marché se retourne, l’impôt devient accusé de bloquer les ventes.
Mais la Cour est prudente : le rendement baisse surtout parce que le marché baisse. L’impôt suit la conjoncture plus qu’il ne la commande.
7. 2026 : prorogations ciblées, stabilité du régime général et prolongement des dispositifs logement
En 2026, le régime général reste inchangé : exonération de la résidence principale, taxation des autres biens à 19 % + 17,2 %, exonération d’IR après 22 ans, exonération totale après 30 ans.
La loi de finances pour 2026 a toutefois prorogé certains dispositifs ciblés liés à la politique du logement. L’article 150 VE du CGI, modifié par la loi n° 2026-103 du 19 février 2026, maintient l’abattement exceptionnel applicable à certaines cessions en zones tendues ou dans des opérations d’aménagement. Les analyses de l’ANIL indiquent également que la loi de finances pour 2026 confirme la prorogation de l’abattement exceptionnel jusqu’au 31 décembre 2027.
Avant l’adoption de la loi de finances pour 2026, l’administration avait publié des rescrits de continuité pour éviter une rupture au 1er janvier 2026 concernant certaines exonérations en faveur du logement social ou intermédiaire et certains abattements exceptionnels.
Cette séquence est intéressante juridiquement. Elle montre que la fiscalité des plus-values immobilières est devenue un instrument de politique du logement. Le régime général reste stable, mais les régimes ciblés sont prorogés, aménagés, sécurisés par rescrit, puis confirmés par la loi.
Le droit applicable n’est donc plus seulement dans le CGI. Il est aussi dans :
la loi de finances ;
le BOFiP ;
les rescrits ;
la doctrine administrative ;
les amendements parlementaires ;
les politiques de logement social ;
les dispositifs d’aménagement ;
les objectifs de sobriété foncière et de ZAN.
III/Alternatives étrangères et outils praticables : comment réformer sans gripper le marché
1. Le modèle allemand : exonération rapide mais conditionnée à la durée ou à l’usage
L’Allemagne exonère les plus-values immobilières après dix ans de détention, ou sous certaines conditions d’usage personnel du bien. Le rapport souligne que l’exonération y est acquise plus rapidement qu’en France.
Ce modèle a une vertu : il limite l’effet de rétention sur très longue période. Dix ans est une durée suffisamment longue pour distinguer l’investissement patrimonial de la spéculation courte, mais moins verrouillante que trente ans.
L’outil importable serait un raccourcissement prudent de la durée fiscale, non pas nécessairement à dix ans, mais à une durée intermédiaire, par exemple 15 ou 20 ans, à condition de mesurer l’impact budgétaire et les effets de marché.
Mais le risque est clair : une exonération plus rapide réduit les recettes et peut encourager une stratégie d’attente à la nouvelle échéance.
La Cour rappelle que le scénario d’allègement visant à fluidifier le marché est incertain : il peut réduire les recettes sans effet massif sur le volume de transactions.
2. Le modèle belge et italien : exonération courte après cinq ans
La Belgique et l’Italie offrent une exonération après cinq ans dans certains régimes.
Ce modèle est très favorable à la liquidité. Il limite fortement l’effet de verrouillage fiscal. Mais il peut être trop favorable dans un marché immobilier en tension, car cinq ans peut être compatible avec des comportements spéculatifs, notamment en zones touristiques ou tendues.
Ce modèle serait difficilement transposable en France sans garde-fous, car il réduirait fortement la captation publique des plus-values.
Il pourrait cependant inspirer un outil ciblé : une exonération accélérée pour les ventes qui augmentent réellement l’offre de logements principaux, par exemple vente à un organisme de logement social, transformation d’un meublé touristique en résidence principale, cession d’un terrain pour logement abordable, ou vente dans une zone où la vacance est forte.
L’idée serait de ne pas alléger indistinctement la fiscalité, mais de lier l’allègement à un usage socialement utile du bien.
3. Le modèle britannique et américain : taxation sans fin de durée, mais avec abattements, plafonds ou taux plus bas
Le Royaume-Uni et les États-Unis n’ont pas de limite temporelle comparable à l’exonération française après 30 ans. La taxation peut donc subsister quelle que soit la durée de détention. Mais les taux sont souvent plus bas ou structurés différemment. Le rapport indique que le Royaume-Uni applique des taux de 18 % ou 24 %, tandis que les États-Unis appliquent au niveau fédéral des taux de 0 %, 15 % ou 20 % selon les revenus, auxquels peuvent s’ajouter des taxes d’État.
Ce modèle repose sur une autre philosophie.
La durée de détention ne fait pas disparaître l’impôt.
L’impôt est moins concentré en début de période.
Le régime peut être plus neutre vis-à-vis de la date de vente.
Mais il exige une prise en compte correcte de l’inflation, des coûts, des améliorations et des situations personnelles.
La France pourrait importer une version hybride : supprimer l’abattement calendaire, mais indexer le prix d’acquisition sur l’inflation et appliquer un taux plus bas, par exemple proche du PFU à 30 %. La Cour chiffre d’ailleurs un scénario dans lequel la prise en compte de l’érosion monétaire et un PFU à 30 % produiraient des effets différents selon que l’imposition est bornée ou non dans le temps.
Ce scénario a une force conceptuelle : il taxe la vraie plus-value réelle.
Mais il a une faiblesse politique : il peut être perçu comme une suppression d’un avantage historique et provoquer de la rétention avant son entrée en vigueur.
4. Le modèle espagnol : exonération conditionnée au réemploi dans une résidence principale
L’Espagne prévoit des formes d’exonération conditionnées au réemploi du produit de cession dans une nouvelle résidence principale. Le rapport cite ce mécanisme parmi les exemples étrangers.
L’intérêt est de favoriser la mobilité résidentielle plutôt que la simple détention.
La France pourrait utiliser cette logique pour certains cas ciblés :
vente d’un logement locatif pour acquisition d’une résidence principale ;
vente d’une résidence secondaire pour acquisition ou financement d’un logement principal d’un descendant ;
vente d’un bien vacant avec réemploi dans la rénovation énergétique ;
vente d’un bien en zone tendue avec réemploi dans la production de logement locatif long terme.
Mais il faut être prudent. Les exonérations conditionnées au réemploi créent de la complexité, des contrôles, des délais, des risques de fraude et des effets d’aubaine.
La Cour insiste déjà sur le fait que les exonérations ciblées existantes coûtent environ 100 M€, mais restent mal suivies et mal évaluées.
5. Outil n° 1 : remplacer l’abattement de durée par une indexation sur l’inflation
C’est l’outil le plus rationnel économiquement.
Aujourd’hui, l’abattement dépend du temps, pas de l’inflation réelle. Deux biens détenus dix ans bénéficient du même abattement, même si l’un a été acquis dans une période d’inflation forte et l’autre dans une période d’inflation faible.
Une indexation sur l’inflation permettrait de taxer la plus-value réelle plutôt que nominale.
Elle respecterait mieux la logique constitutionnelle.
Elle réduirait les effets d’aubaine des très longues détentions.
Elle rendrait l’impôt plus neutre.
Elle supprimerait une partie de l’incitation à attendre une date fiscale.
Mais elle pourrait augmenter l’impôt pour certains contribuables, en particulier ceux qui bénéficient aujourd’hui d’abattements plus généreux que l’inflation.
Il faudrait donc prévoir une transition longue.
6. Outil n° 2 : créer un régime différencié selon l’usage du bien
Le rapport montre que le champ fiscal des “résidences secondaires” mélange des réalités très différentes : résidence de vacances, logement locatif, logement vacant, local d’activité, terrain, garage, parts de SCI ou SCPI.
Il est peu rationnel de traiter toutes ces situations de la même manière.
On pourrait distinguer :
les résidences secondaires d’agrément ;
les logements locatifs longue durée ;
les logements vacants ;
les meublés touristiques ;
les terrains constructibles ;
les biens cédés à des organismes de logement social ;
les biens transformés en résidence principale.
Cela permettrait une fiscalité plus stratégique.
Un logement vacant pourrait être davantage incité à revenir sur le marché.
Un bien locatif longue durée pourrait être traité plus favorablement qu’un meublé touristique spéculatif.
Un terrain devenu constructible pourrait être taxé comme rente foncière.
Une vente au logement social pourrait rester fortement favorisée.
Mais cet outil suppose des données que l’administration ne possède pas encore suffisamment. C’est pourquoi les recommandations de la Cour sur Télé@ctes, Bien, Perval et le datamining sont centrales.
7. Outil n° 3 : traiter séparément les terrains devenus constructibles
Les terrains devenus constructibles ne sont pas des plus-values immobilières ordinaires. Leur valeur peut être multipliée par la décision publique d’urbanisme. Le rapport indique que la valeur de ces terrains est en moyenne plus que décuplée par le changement de statut.
Il y a ici une rente de constructibilité.
Cette rente provient partiellement d’une décision collective : classement en zone constructible, infrastructures, services publics, rareté foncière, planification.
Il est donc justifiable que la collectivité en capte une partie.
Mais la fiscalité doit éviter deux effets pervers :
une taxation trop faible, qui laisse une rente privée massive ;
une taxation trop forte, qui bloque la mise en vente des terrains.
Le bon outil serait une taxe unique sur la rente de constructibilité, fusionnant les dispositifs nationaux et locaux, avec un taux progressif mais non confiscatoire, affecté en partie au financement de la sobriété foncière, des friches et du logement abordable.
Le rapport CPO sur le ZAN allait déjà dans ce sens en recommandant d’augmenter la taxe locale sur les plus-values de cessions de terrains nus rendus constructibles et d’envisager la suppression de la clause des 18 ans.
8. Outil n° 4 : réformer les DMTO plutôt que charger les PVI
La Cour rappelle que les études sur la fiscalité du logement montrent que l’imposition des transactions crée davantage de distorsions que l’imposition de la détention.
C’est un point majeur.
Les droits de mutation à titre onéreux frappent l’acquéreur au moment de l’achat. Ils augmentent le coût d’entrée. Ils réduisent la mobilité résidentielle. Ils découragent certains déménagements. Ils pénalisent les jeunes ménages et les actifs mobiles.
La fiscalité des PVI frappe le vendeur. Elle peut l’inciter à attendre. Les deux impôts cumulés créent une double friction : l’un freine la vente, l’autre freine l’achat.
Une réforme cohérente du marché immobilier ne devrait donc pas regarder seulement les PVI. Elle devrait regarder ensemble :
PVI ;
DMTO ;
taxe foncière ;
taxe sur les logements vacants ;
taxe d’habitation sur les résidences secondaires ;
fiscalité des meublés touristiques ;
IFI ;
régimes locatifs ;
aides à l’investissement ;
ZAN ;
droit de l’urbanisme.
La PVI n’est qu’un rouage dans un système plus large.
9. Outil n° 5 : moderniser le contrôle fiscal par la donnée
La réforme la moins contestable est celle de la donnée.
La Cour propose de donner à la DGFiP un accès complet aux bases Bien et Perval, d’enrichir ces bases avec des informations fiscales, de créer un champ automatisé pour l’exonération de résidence principale, de dématérialiser la déclaration et de renforcer le datamining.
C’est le socle.
Sans données, le débat fiscal reste idéologique.
Avec données, on peut savoir :
qui vend ;
quoi ;
où ;
après combien de temps ;
avec quelle plus-value ;
avec quelle exonération ;
avec quel usage du bien ;
avec quel effet sur le marché ;
avec quel rendement ;
avec quel risque de fraude.
La fiscalité moderne des plus-values immobilières ne doit plus être une fiscalité déclarative semi-aveugle. Elle doit devenir une fiscalité appariée, contrôlable, statistiquement suivie, compatible avec l’analyse de marché.
Conclusion — Étude d’impact 2026 : contribuables, marché immobilier, logement, finances publiques, notaires, audit patrimonial, banques, collectivités et macroéconomie
1. Impact général sur les contribuables : un impôt de liquidité, pas seulement de richesse
Pour un particulier, la plus-value immobilière n’est pas seulement un gain. C’est un gain réalisé au moment où il vend un actif peu liquide. Le vendeur peut vendre par choix, mais aussi par contrainte : succession, divorce, dépendance, départ en maison médicalisée, besoin de trésorerie, déménagement, arbitrage patrimonial.
Le rapport donne un exemple éclairant : une personne âgée ou invalide cédant une résidence secondaire ou vacante de 300 000 € avec une plus-value de 70 000 € aurait environ 26 000 € d’impôt sans exonération, somme qui correspond à dix mois de reste à charge en établissement médicalisé.
Cela montre que l’impôt sur la plus-value n’est pas toujours un impôt sur le luxe. Il peut aussi toucher des situations de liquidité personnelle.
Mais l’impôt est aussi concentré. La Cour observe que 6 700 contribuables ont acquitté en 2022 un impôt moyen proche de 100 000 €, représentant 14 % du produit total, tandis que 67 000 contribuables du premier décile n’ont payé qu’environ 160 € en moyenne, soit 0,2 % du produit total. Les 1 % des plus fortes impositions représentent 21 % du produit d’IR, les 5 % les plus fortes 41 %.
La fiscalité des PVI est donc très concentrée, mais elle n’est pas exclusivement une fiscalité des très riches. Elle touche aussi des petits vendeurs, des héritiers, des bailleurs, des propriétaires âgés et des ménages patrimoniaux peu liquides.
2. Impact sur le marché immobilier : l’impôt peut freiner, mais ne pilote pas seul
Le rapport est très prudent. Il ne valide pas l’idée simpliste selon laquelle supprimer ou réduire fortement l’impôt libérerait massivement l’offre de logements.
Le marché immobilier dépend d’abord :
des taux d’intérêt ;
du crédit ;
des prix ;
des revenus ;
de la démographie ;
de l’offre disponible ;
du foncier ;
des contraintes de construction ;
du rendement locatif ;
de la fiscalité globale ;
des anticipations de prix.
La fiscalité des PVI est un facteur secondaire, mais non nul. Elle peut influencer les décisions de vente à court terme, surtout autour des seuils d’abattement. Elle peut créer de la rétention près des dates d’exonération. Elle peut amplifier un marché déjà bloqué.
Le produit fiscal lui-même montre cette dépendance à la conjoncture : 4,7 Md€ en 2022, 3,6 Md€ en 2023, baisse de 23 %, puis baisse de 29 % en 2024 sur le périmètre IR.
Cela signifie que l’État ne peut pas traiter cet impôt comme une recette stable.
Une réforme de rendement peut faire baisser les transactions.
Une réforme d’allègement peut réduire les recettes sans relancer le marché.
Une réforme mal calibrée peut cumuler les deux défauts : moins de ventes et moins de recettes.
3. Impact sur le logement : la PVI n’est pas le bon outil unique contre la crise du logement
La crise du logement vient d’un déséquilibre profond entre offre, demande, foncier, coûts de construction, taux, normes, revenus, mobilité, vacance, meublés touristiques, résidences secondaires et politiques locales.
La fiscalité des PVI peut contribuer à certains objectifs, mais elle ne peut pas tout faire.
Pour lutter contre l’attrition des résidences principales au profit des résidences secondaires, la Cour estime que des outils réglementaires, comme la servitude de résidence principale dans certaines zones, peuvent être plus adaptés que la seule fiscalité des PVI.
Cela est très important : quand un problème est d’usage du logement, la fiscalité de la vente n’est pas toujours le meilleur instrument.
Un meublé touristique peut être rentable sans vente.
Une résidence secondaire peut rester hors marché pendant des années.
Un logement vacant peut rester détenu sans cession.
Un terrain constructible peut être conservé par anticipation.
Dans ces cas, une taxe sur la plus-value à la vente arrive tard. Elle intervient seulement si le propriétaire vend. Il faut donc combiner avec des outils sur la détention, l’usage, la vacance, la location courte durée, les documents d’urbanisme, la taxe foncière, la taxe d’habitation sur les résidences secondaires et les servitudes.
4. Impact sur les finances publiques : le rendement est réel, mais fragile
L’impôt rapporte plusieurs milliards d’euros. Ce n’est pas marginal.
Mais ce rendement est :
cyclique ;
concentré ;
dépendant des prix ;
dépendant du volume des transactions ;
sensible aux taux ;
lié aux comportements d’attente ;
fragilisé par les exonérations ;
mal documenté statistiquement.
Le coût de l’exonération de la résidence principale est évalué à 5,6 Md€ pour 2022. Le coût de l’abattement pour durée de détention est évalué à 4,8 Md€. Le surcoût de l’abattement actuel par rapport à une simple prise en compte de l’érosion monétaire est d’environ 3 Md€.
Mais ces montants ne sont pas récupérables mécaniquement.
Un alourdissement pourrait réduire les ventes.
Une suppression d’exonération pourrait provoquer un blocage.
Une réforme trop brutale pourrait produire moins de recettes que prévu.
La bonne approche budgétaire n’est donc pas : « combien coûte l’exonération ? » mais combien peut-on récupérer sans casser le marché ?
5. Impact sur les notaires et l’administration : le notaire est devenu collecteur, mais l’État doit redevenir analyste
Le notaire est central. Il calcule, déclare, liquide et prélève. Cela sécurise le recouvrement.
Mais la Cour montre que ce modèle a atteint une limite : l’administration ne dispose pas d’une vision statistique et de contrôle suffisamment intégrée. Les bases notariales contiennent des informations précieuses, mais elles ne permettent pas encore d’identifier automatiquement toutes les dimensions fiscales utiles.
L’enjeu 2026 est donc un changement de modèle.
Le notaire reste collecteur.
La DGFiP doit devenir analyste.
La donnée doit circuler.
Les exonérations doivent être codées.
Les résidences principales doivent être signalées.
Les résidences secondaires doivent être identifiées.
Le datamining doit permettre de cibler les contrôles.
Les bases Bien et Perval doivent être enrichies.
L’impôt doit devenir contrôlable.
C’est probablement la réforme la plus urgente et la moins risquée.
6. Impact patrimonial, bancaire et audit patrimonial
Pour les banques privées, family offices, conseillers patrimoniaux, notaires et avocats fiscalistes, le rapport confirme que la PVI est une variable centrale de stratégie patrimoniale.
Elle détermine :
le moment de vente ;
l’arbitrage entre location et cession ;
l’intérêt d’une donation avant cession ;
le choix entre SCI IR et SCI IS ;
la conservation longue ;
la transmission ;
le démembrement ;
la transformation en résidence principale ;
la vente à un organisme social ;
le réemploi du prix ;
l’impact IFI ;
le cash net vendeur.
Exemple simple.
Un bien acheté 300 000 € est revendu 600 000 €. La plus-value brute est de 300 000 €. Avant abattement, à 36,2 %, l’impôt théorique est de 108 600 €, hors surtaxe éventuelle. Si la plus-value imposable dépasse 50 000 €, une surtaxe peut encore s’ajouter. La décision de vendre à 12 ans, 22 ans ou 30 ans ne produit donc pas du tout le même cash net.
C’est pourquoi le régime actuel crée des comportements d’optimisation temporelle.
Le rapport ne dit pas que ces comportements dominent le marché, mais il montre que le système les encourage.
7. Impact sur les collectivités et le foncier : les terrains constructibles sont le vrai sujet stratégique
Les terrains nus rendus constructibles sont au croisement de trois politiques :
fiscalité ;
urbanisme ;
ZAN ;
logement ;
rente foncière ;
financement local.
La Cour rappelle que la valeur des terrains peut être plus que décuplée par leur changement de statut.
Ce n’est pas une plus-value ordinaire. C’est une rente créée par la décision publique.
Il est donc légitime de taxer davantage cette rente que la plus-value d’un logement locatif détenu longtemps.
Mais il faut éviter de bloquer la mise sur le marché des terrains. Si la fiscalité est trop forte, le propriétaire attend. Si elle est trop faible, la collectivité laisse partir une rente qu’elle a contribué à créer.
Le bon outil est donc une fiscalité foncière spécifique, stable, lisible, affectée au recyclage urbain et à la production de logements.
8. Conclusion finale : la fiscalité des PVI doit passer d’une logique d’âge du bien à une logique d’usage, de donnée et de marché
Le rapport de 2025 dit une chose simple : la fiscalité des plus-values immobilières est légitime, mais elle est trop mal connue pour être réformée brutalement.
En 2026, la bonne réforme ne consiste pas à choisir brutalement entre taxer plus ou taxer moins. Elle consiste à refonder la logique de l’impôt.
Il faut sortir d’un système qui repose trop sur un critère unique : la durée de détention.
La durée peut indiquer une absence de spéculation, mais elle ne dit pas tout.
Elle ne dit pas si le bien est vacant.
Elle ne dit pas s’il est loué à l’année.
Elle ne dit pas s’il est utilisé en meublé touristique.
Elle ne dit pas s’il bloque une zone tendue.
Elle ne dit pas si la plus-value est réelle ou seulement inflationniste.
Elle ne dit pas si la vente sert à produire du logement social.
Elle ne dit pas si le terrain est devenu constructible par décision publique.
La réforme devrait donc passer par cinq principes.
Premier principe : taxer la plus-value réelle, pas seulement nominale. Cela suppose de mieux intégrer l’érosion monétaire.
Deuxième principe : distinguer les usages. Un logement vacant, un meublé touristique, un logement locatif long terme et une résidence secondaire d’agrément ne posent pas le même problème public.
Troisième principe : traiter spécifiquement la rente foncière de constructibilité. Elle relève davantage d’une captation de rente publique que d’un impôt patrimonial ordinaire.
Quatrième principe : ne pas réformer sans données. La DGFiP doit accéder, apparier, contrôler et exploiter les données notariales.
Cinquième principe : ne pas confondre rendement théorique et rendement réel. Un impôt plus lourd peut rapporter moins si le marché se bloque.
La leçon finale est donc la suivante : un bon impôt sur les plus-values immobilières ne doit ni sanctuariser toutes les rentes immobilières, ni bloquer la mobilité patrimoniale ; il doit taxer l’enrichissement réel, préserver la résidence principale, fluidifier les usages utiles, capter la rente foncière créée par la décision publique, et fournir à l’État les données nécessaires pour piloter le marché plutôt que le commenter à l’aveugle.
Bibliographie
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